Парламенты и правительства есть в большинстве современных государств. Но что представляют собой данные структуры?
Что такое парламент?
Под парламентом традиционно понимается высший орган законодательной власти в тех государствах, где принято разделение властей на 3 ветви - собственно законодательную, представительную, а также судебную. Основная его функция - разработка и издание нормативно-правовых актов, обязательных к применению на всей территории страны.
В России также функционирует парламент - Федеральное Собрание. Оно состоит из двух палат - верхней, представленной Советом Федерации, и нижней - Госдумы. Во многих странах мира парламент однопалатный.
Формируется высший законодательный орган государственной власти, как правило, при участии граждан - посредством выборов. В него избираются народные представители - депутаты от партии либо самовыдвиженцы.
В зависимости от политической традиции, принятой в том или ином государстве, парламент способен обладать очень широкими или, наоборот, весьма ограниченными полномочиями. В первом случае государство можно рассматривать как парламентскую республику. Возглавляет его чаще всего председатель правительства, назначаемый депутатами высшего законодательного органа власти либо при ведущей их роли. Во втором случае - когда полномочия парламента существенно ограничены - страна, скорее всего, будет являться президентской республикой.
Что такое правительство?
Правительство - это высший орган, в свою очередь, исполнительной ветви власти. Состоит из министерств, отвечающих за развитие различных сфер государства - экономики, социума, образования, здравоохранения, культуры, национальной обороны.
Формируется правительство, как правило, при непосредственном участии парламента. Его председатель, как мы отметили выше, может назначаться депутатами высшего законодательного органа власти. Но в республиках, где полномочия парламента ограничены, он, а также главы министерств могут выдвигаться, к примеру, президентом страны.
Вместе с тем председателя правительства, как правило, в любом случае утверждают парламентарии. Иногда - только представители верхней или нижней палаты высшего законодательного органа государства. Например, в России Председатель Правительства назначается Президентом по факту утверждения его кандидатуры Госдумой. Но его заместители, а также министры - только Президентом по предложению Председателя Правительства.
В некоторых странах высший орган исполнительной власти управляется непосредственно главой государства. Например, американский Кабинет США подотчетен Президенту. Как таковое Правительство в традиционном российском и европейском понимании в США не формируется. Однако Кабинет США по функциям примерно соответствует Правительству РФ. В нем работают Секретари, неофициально именуемые министрами, поскольку их деятельность в целом соответствует той, которую осуществляют главы министерств в России и многих других странах, где учреждено правительство как высший орган исполнительной власти.
Стоит отметить, что термин «правительство» может применяться в целях обозначения всех ветвей государственной власти в целом - законодательной, представительной и судебной. Например, если говорить о США - там используется термин «Федеральное правительство» (Federal Government), обозначающий как раз таки все 3 ветви государственной власти, закрепленные в американской Конституции. Парламент США - Конгресс - входит, таким образом, в Федеральное правительство США.
В России, конечно же, также распространено применение термина «правительство» как обозначающего всю государственную власть в целом - но неофициально. В федеральном законодательстве РФ данное понятие используется исключительно как соответствующее высшему органу исполнительной ветви власти.
Сравнение
Главное отличие парламента от правительства - в том, что первый орган власти относится к законодательной ветви, а второй - к исполнительной. Парламент избирается народом, а правительство - назначается. Отметим, что значимую роль в этом играет законодательная ветвь власти - и потому граждане, пусть и опосредованно, также принимают участие в формировании высшего исполнительного органа.
Определив то, в чем разница между парламентом и правительством, зафиксируем ее основные критерии в таблице.
Полномочия парламента
Учитывая зависимость отполномочий различается три вида парламентов: 1) с неограниченными полномочиями в большинстве стран, когда парламент принимает решения по любому вопросу; 2) с ограниченными полномочиями, когда конституции перечисляют круг вопросов, по которым парламент может издавать законы, а по остальным вопросам издаются нормативные акты президента͵ правительства и др.
Размещено на реф.рф
(Франция и ее бывшие колонии); 3) консультативный парламент – характерен для некоторых мусульманских стран, так как считается, что все главные решения, которые становятся предметом для издания законов, уже урегулированы в Коране.
Полномочия парламента могут закрепляться в конституциях или иных актах. Как правило, это полномочия законодательного характера, полномочия в сфере финансов, полномочия по контролю над деятельностью правительства, и полномочия, связанные с формированием других органов государства. Конкретные конституции и специальные законы могут закреплять и более развернутый круг этих полномочий.
Главнейшим из названных полномочий парламента является принятие и издание законов : конституции, поправок к ней, органических законов, законов о государственном бюджете.
Парламент избирает, назначает, образует другие высшие органы государства , формируя их целиком или в части. Во многих странах парламент образует весь состав правительства: путем голосования по программе правительства выражает ему доверие, после чего правительство назначается актом главы государства. Парламент (иногда – одна из палат) формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц. Полномочия по образованию высших органов и назначению высших должностных лиц разные палаты обычно осуществляют раздельно: у каждой из них своя компетенция.
В области внешней политики парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры или дает согласие президенту на их ратификацию, решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны.
Он обладает некоторыми квазисудебными полномочиями : решает вопросы об импичменте (отрешении от должности) президента и некоторых иных должностных лиц (США), выносит решения о предании суду министров и других высших должностных лиц (Франция, Польша). Парламент наделен правом решать вопросы, относящиеся к основам правового положения группы лиц: только он может объявлять амнистию (прекращать наказание осужденных по определенным статьям уголовного кодекса).
Большое значение имеют финансовые и контрольные полномочия парламента. В большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (принимать решения о государственных займах, о займах у иностранных государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет в виде единого закона о доходах и расходах государства сроком на год (Франция) или в виде совокупности бюджетных (финансовых) законов (Япония).
Важным правом и полномочием парламента является контроль парламента за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства. Формы такого контроля различны. Контроль парламента может иметь политический характер (выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий). Используются следующие формы контроля:
1. Специальные вопросы и запросы
к высшим органам государства и высшим должностным лицам: правительству, министрам, Генеральному прокурору и др.
Размещено на реф.рф
на пленарном заседании парламента.
2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.
3. Интерпелляция , предусматривающая постановку общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа͵ выражение недоверия, порицание действий могут повлечь за собой отставку министра либо правительства, или, напротив, последнее может, действуя через главу государства, распустить парламент с назначением даты новых выборов.
4. Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству. Внесение резолюции о недоверии, как и интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам. Обычно данный вопрос ставит оппозиция, пытающаяся ʼʼсвалитьʼʼ правительство. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность должна быть коллективной: в отставку уходит все правительства.
5. Доклады и отчеты правительства и министров о своей текущей деятельности на пленарных заседаниях палат. В парламентарных республиках и монархиях при неудовлетворительной оценке работы исполнительной власти встает вопрос об отставке правительства и министров. При других формах правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию.
6. Представление соответствующим постоянным комитетам парламента годовых отчетов министров о деятельности министерств (министр иностранных дел – в комитет по иностранным делам, министр труда – в комитет по труду и т.д.).
7. Парламентские слушания . Слушания имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. На слушания приглашаются представители исполнительной власти, известные общественные деятели, ученые, эксперты, другие лица. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.
8. Парламентские расследования . Для этого парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием.
9. Деятельность парламентских комиссаров и других органов при парламенте. Οʜᴎ делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами могут возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами.
10. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения, применении федеральной интервенции).
11. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент (нижняя палата) предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса верхняя палата решает вопрос об отрешении от должности. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.
12. Контроль за делегированным законодательством – актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу).
13. Способом контроля является ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых исполнительной властью (случаи неутверждения бывают редко).
Полномочия парламента - понятие и виды. Классификация и особенности категории "Полномочия парламента" 2017, 2018.
ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН РФ.
Конституция РФ (ст. 94) определяет, что парламент России - Федеральное Собрание - является представительным и законодательным органом РФ. Российский парламент состоит из представителей народа - депутатов. О представительном характере Федерального Собрания свидетельствует и его структура. Парламент состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы , каждая из которых формируется с учетом необходимого представительства. Так в Совет Федерации входит по два представителя от каждого субъекта федерации: по одному от представительного и исполнительного органа. Этим обеспечивается представительство в Российском парламенте интересов каждого из субъектов федерации. Причем смена членов Совета Федерации происходит путем ротации, т.е. постепенного смена членов по мере их избрания (выдвижения, назначения) на местах.
В нижней палате парламента - Гос. Думе - представлены интересы политических партий, движений. Смена членов Государственной Думы происходит путем выборов каждые 5 лет, о чем излагалось отдельно.
Сущность ФС как законодательного органа России состоит в том, что парламент обладает правом принимать общеобязательные на всей территории РФ законы. В отличие от ранее действующих конституций Конституция 1993 года не именует парламент “единственным законодательным органом страны”, так как в условиях реализации принципа разделения властей, правом принимать нормативные акты обладает и Президент РФ, и Правительство. Принятые ими нормативные акты имеют общеобязательный характер на всей территории РФ.
Право Федерального Собрания принимать решения по важнейшим вопросам государственной жизни, отнесенным Конституцией и другими законами к его компетенции. Согласно Конституции Федеральное Собрание является постоянно действующим органом. С целью обеспечения своевременного начала работы Российского парламента установлено, что вновь избранная Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания и его заседание открывает старейший по возрасту депутат . Однако в случае необходимости Президент России может созвать заседание Гос. Думы и ранее этого срока.
Непрерывность в деятельности парламента достигается тем, что полномочия Гос. Думы прежнего созыва прекращаются с момента начала работы вновь избранной Гос. Думы
Согласно законодательству заседания палат проводятся раздельно. При этом заседания палат обычно являются открытыми, т.е. свободными для посещения представителями других органов власти, общественных образований и средств массовой информации. Однако в некоторых, предусмотренных законом случаях, заседания палат являются закрытыми. Палаты могут собираться совместно лишь в случаях:
· заслушивания посланий Президента;
· посланий Конституционного суда;
· выступления руководителей иностранных государств.
С целью обеспечения необходимой организации работы палат, ведения заседаний и соблюдения внутреннего распорядка депутаты каждой палаты избирают из своего состава соответственно - Председателя Совета Федерации (Спикера им является Сергей Миронов) и его заместителей; Председателя Государственной Думы (Спикера им является Борис Грызлов) и его заместителей.
Кроме того, в соответствии с Регламентом нижней палаты образован Совет Гос. Думы для предварительного рассмотрения организационных вопросов, касающихся распорядка деятельности этой палаты.
В интересах более тщательной подготовки вопросов на рассмотрение каждой из палат Российского парламента, принятия обоснованных решений и осуществления контроля за их реализацией, Совет Федерации и Гос. Дума образуют комитеты и комиссии. Перечень комитетов и комиссий, их состав и порядок образования определяются каждой палатой и закрепляются в ее Регламенте. Причем количество и содержание комиссий в палатах не одинаково, их количество будет варьироваться в зависимости от стабильности экономической и политической обстановки в стране.
Гос Дума образовала следующие комитеты:
- по международным делам,
- по обороне, по безопасности,
- по законодательству,
- по бюджету, налогам, банкам и финансам, по экономической политике и др. Сущность и порядок деятельности каждой из палат Федерального Собрания, комитетов и комиссий определяются содержанием полномочий Совета Федерации и Гос. Думы изложенных в законах и регламентах.
Полномочия Парламента РФ.
Закрепляя полномочия палат Российского парламента, Конституция РФ исходит из того, что Совет Федерации призван представлять интересы всех регионов страны, а Гос.Дума - политических партий, иных избирательных объединений. В связи с этим к полномочиям Совета Федерации относятся:
1. утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации (такое изменение может производиться лишь с согласия субъекта федерации);
2. утверждение указа Президента России о введении военного положения , принятого им в соответствии с Конституцией;
3. утверждение указа Президента о введении им чрезвычайного положения в случаях, указанных в Конституции.
4. решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил РФ за пределами России;
5. назначение выборов Президента России как в связи с истечением срока полномочий, так и в случаях их досрочного прекращения;
6. отрешение Президента от должности;
7. назначение на должность судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда. Это полномочие Совет Федерации осуществляет по представлению Президента.
8. назначение на должность и освобождение от нее Генерального прокурора РФ (по представлению Президента).
9. назначение 1\2 членов Счетной Палаты и заместителя Председателя.
По всем перечисленным вопросам Совет Федерации большинством голосов от общего числа членов палаты принимает постановления.
К числу полномочий Гос. Думы Конституция РФ относит:
1. дачу согласия Президенту России на назначение Председателя Правительства РФ;
2. решение вопроса о доверии Правительству РФ;
3. назначение на должность и отрешение от должности Председателя Центрального Банка РФ;
4. назначение на должность и освобождение от должности уполномоченного по правам человека в РФ,
5. Назначение Председателя Счетной Палаты РФ и 1\2 ее аудиторов .
6. объявление амнистии , т.е. акта о полном или частичном освобождении от наказания лиц, совершивших преступления, либо замене этим лицам назначенного судом наказания более мягким наказанием;
7. выдвижения обвинения против Президента РФ.
По всем этим вопросам Гос. Дума принимает постановления. Постановления принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Гос. Думы.
По поводу принимаемых Гос. Думой решений в отношении назначения Председателя Правительства РФ и деятельности этого Правительства установлены специальные правила регулирования противоречий между нижней палатой Парламента и Президентом России. В соответствии с Конституцией Гос. Дума может быть распущена, если: 1) она трижды отклонила представленную главой государства кандидатуру на должность Председателя Правительства РФ. В этом случае Президент назначает Председателя сам и распускает Гос. Думу. Президент может распустить Гос. Думу и в случае 2) своего несогласия с принятым ею решением о недоверии Правительству (дважды в течение полугода). Третье основание содержится в главе «Правительство» где предусматривается, что Госдума может быть распущена в том случае если правительство обратилось к Госдуме с вопросом о доверии, а Госдума в нем отказало. Такая процедура также предусмотрена Конституцией, но Гос. Дума не может быть распущена:
· в течение года после ее избрания;
· с момента выдвижения обвинения против Президента;
· с момента действия на всей территории РФ военного или чрезвычайного положения;
· в течение шести месяцев до окончания полномочий Президента.
Совет Федерации, не может быть распущен ни по какому поводу никаким гос. органами, и поэтому Парламент РФ является постоянно действующим органом. Но основной деятельностью Парламента является законодательная деятельность .
Законодательная деятельность Федерального Собрания.
Свои важнейшие полномочия Российский парламент осуществляет посредством принятия законодательных актов. Процесс принятия законов складывается из ряда стадий (этапов).
Первой из них является стадия реализации права законодательной инициативы . В соответствии со ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации (лично или группы), депутатам Гос. Думы (лично или группе), Правительству РФ, законодательным органам субъектов федерации. Законодательная инициатива принадлежит также Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Министерства, ведомства, политические партии и иные общественные образования, не обладающие правом законодательной инициативы могут вносить законопроект в парламент только через вышеперечисленных субъектов данного права. Кроме того, особым правом обладают граждане РФ в порядке правотворческой инициативы.
Законопроекты вносятся в нижнюю плату парламента - Гос. Думу, при этом должно быть соблюдено требования законодательства о том, что некоторые законопроекты могут вноситься только при наличии заключения Правительства РФ (законопроекты об отмене или введении налогов, об изменении финансовых обязательств, о выпуске гос. займов, введении расходов покрывающихся за счет гос. бюджета и т.д.)
Следующей стадией законодательного процесса является рассмотрение законопроекта Государственной Думой.
Поскольку законопроект вноситься в Гос. Думу, то в этой палате сложилась и нашла свое закрепление в Регламенте практика рассмотрения проектов законодательных актов в три чтения.
Первое чтение проводиться в палате при поступлении законопроекта и сводится в основном к обсуждению депутатами вопроса о целесообразности принятия закона по данному вопросу. В случае принятия решения о необходимости принятия закона Гос. Дума определяет срок окончательной готовности законопроекта и поручает одному из своих комитетов завершить в срок подготовительную работу. Если в подготовке законопроекта участвует несколько комитетов или комиссий, то в ходе первого чтения определяется комитет ответственный за завершение работы. К работе в комитете могут привлекаться не только депутаты, но и крупные специалисты в данной области (консультанты).
Сущность второго чтения состоит в детальном обсуждении подготовленного законопроекта на заседаниях Госдумы (парламентских сессиях), причем замечания и предложения депутатов учитываются соответствующими комитетами и комиссиями при окончательной доработке законопроекта. Третье чтение законодательного процесса - принятие закона Государственной Думой. На данной стадии не допускается никаких поправок и дополнений, допустима лишь лингвистическая правка.
Поскольку Конституция предусматривает принятие федеральных законов (ФЗ), а также федеральных конституционных законов (ФКЗ), то порядок их принятия неодинаков. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов (226 депутатов), а федеральные конституционные законы принимаются, если за него проголосовало не менее двух третей депутатов Гос. Думы.
Принятые Гос. Думой законы в течение 5 дней передаются на рассмотрение верхней палаты парламента - Совета Федерации.
Следующая стадия - рассмотрение принятого закона Советом Федерации . Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Следует отметить, что принятый нижней палатой закон не может быть неизвестным для Совета Федерации. Дело в том, что после первого чтения законопроект не только дорабатывается в комитетах и комиссиях, но и передается в соответствующие комитеты и комиссии Совета Федерации.
Закон считается принятым, также, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации (автоматическое вступление в силу). Однако обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат, несмотря на срок их рассмотрения, принятые Гос. Думой федеральные законы по вопросам:
· федерального бюджета;
· федеральных налогов и сборов;
· финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
· ратификации и денонсации международных договоров;
· статуса защиты государственной границы Российской федерации;
· войны и мира.
В случае отклонения федерального закона Советом Федерации обе палаты парламента могут создать согласительную комиссию из числа своих членов для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. В случае несогласия Гос. Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Гос. Думы.
Несколько иной порядок предусмотрен Конституцией и Регламентом Совета Федерации для одобрения федеральных конституционных законов. Они считаются принятыми, если одобрены большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации.
Завершающей стадией законодательного процесса является подписание Президентом России закона и его обнародование . Конституция РФ устанавливает, что принятый федеральный закон в течение 14 дней подписывает Президент и обнародует его. Если Президент России в течение этого срока отклонит его, то Гос. Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон. При повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов парламента, он подлежит подписанию Президентом России в течение 7 дней и обнародованию. Принятый обеими палатами парламента РФ федеральный конституционный закон подлежит безусловному подписанию Президентом России в течение 14 дней и обнародованию.
Процесс обнародования нормативных актов федерального Собрания регулируется Указом Президента, “ О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов”. В соответствии с этим указом федеральные законы подлежат обязательному опубликованию в информационном бюллетене “Собрание законодательства РФ”, издаваемом один раз в неделю. Федеральные законы публикуются, кроме того, в Российской газете и передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научно-технического центра правовой информации “система”. Опубликование федеральных законов в “Собрании законодательства РФ” и в Российской газете является официальным опубликованием.
Федеральные законы вступают в силу на всей территории РФ одновременно по истечении 10 дней со дня официального опубликования. Этот срок не применяется лишь тогда, когда в самом федеральном законе указан иной срок вступления его в силу.
Классификация парламентов с точки зрения их полномочий. В зависимости от полномочий различают три вида парламентов: с неограниченными полномочиями, с ограниченными полномочиями и консультативные . Считается, что в связи с концепцией верховенства парламента парламенты с неограниченными полномочиями существуют в большинстве стран англосаксонского права: парламент может принять решение по любому вопросу. Однако и в таких странах есть королевская прерогатива (например, вопросы войны и мира в Великобритании, хотя на практике такие полномочия осуществляются Парламентом или даже Кабинетом министров). В тех странах, в которых принято четкое разделение властей (США), а также там, где есть органы конституционного контроля, обладающие правом объявлять законы неконституционными, концепция верховенства парламента подвергается определенным ограничениям.
Концепция неограниченных полномочий высшего представительного органа принята и в странах тоталитарного социализма, конституции которых обычно содержат перечень вопросов, относимых к компетенции этого органа, а затем следуют слова «и другие», означающие, что высший представительный орган может принять к своему рассмотрению любой вопрос (на практике парламент действует по указанию руководства правящей коммунистической партии). Впрочем, и в тех демократических странах, где какая-либо партия имеет абсолютное большинство в парламенте и ее лидеры образуют кабинет министров, парламент тоже действует под руководством партии большинства, кабинета (например, в Великобритании).
Парламенты с ограниченными полномочиями существуют во Франции и в некоторых франкоязычных странах Африки, ее бывших колониях (Сенегал, Мадагаскар, Габон и др.). Конституции перечисляют вопросы, по которым парламент может издавать законы - законы- рамки, устанавливающие основы правового регулирования (более детальное регулирование в соответствии с этими законами вправе осуществлять исполнительная власть), и «исчерпывающие законы», т. е. издаваемые по вопросам, которые могут регулироваться только парламентом. Все остальные вопросы составляют сферу так называемой регламентарной власти: по ним издаются нормативные акты президента, правительства, министров, парламент же в эту сферу не должен вмешиваться.
Консультативные парламенты существуют в некоторых мусульманских странах (Бахрейн, Катар и др.). Иногда они принимают законы с одобрения монарха, иногда вообще не могут издавать законы (в ОАЭ, например, хотя существует назначаемое Национальное собрание, акты, имеющие силу закона, издает Совет эмиров). В Саудовской Аравии подобные акты издает король (после обсуждения в Консультативном совете - совете аш-шура), но они называются не законами (канунами), а низамами, так как считается, что все важнейшие отношения, являющиеся предметом законов, уже урегулированы в священных книгах - Коране и Сунне. Аналогичным органом является совет при султане по Конституции Омана 1996 г.: в 2007 г. состоялись выборы на четыре года; было в среднем семь человек на одно место; в выборах участвовали женщины (ни одна не избрана).
Законодательство и другие полномочия парламента. Главная задача парламента - принятие законов. Среди них важнейшее значение имеют основные законы - конституции, поправки к ним, органические законы, чрезвычайные законы, а также ежегодно принимаемые законы о государственном бюджете. Все они принимаются по особой процедуре, правда, неодинаковой для разных видов законов (законодательный процесс рассматривается ниже).
Парламенту принадлежит решающая роль в верховном руководстве государством, определении его внутренней и внешней политики, в области обороны. Он принимает законы о различного рода реформах, заявления по поводу важных международных событий, заслушивая отчеты (в некоторых странах - информацию) правительства и министров, ориентирует их деятельность. Парламент ратифицирует (утверждает) международные договоры (или дает главе государства согласие на их ратификацию), решает вопрос об использовании вооруженных сил за пределами страны, определяет условия и порядок введения чрезвычайного и военного положения и т. д. Парламент участвует в верховном руководстве государством вместе с главой государства и правительством.
Парламент создает (избирает, назначает, образует) другие высшие органы государства, формируя их целиком или в части (другую часть может назначать президент). Делает это парламент самостоятельно или утверждая, давая согласие на кандидатуры, предлагаемые другим высшим органом государства. Парламент формирует конституционный суд (или назначает часть его членов), верховный суд (или назначает его председателя), назначает генерального прокурора, генерального контролера, некоторых других высших должностных лиц.
Парламент распоряжается государственной собственностью, финансами государства (непосредственное управление ими осуществляет правительство и соответствующие министерства). Он решает вопросы национализации и приватизации, в большинстве стран только он вправе устанавливать материальные обременения государства (в частности, принимать решения о государственных займах, о займах у иностранных государств и международных организаций), устанавливать налоги, принимать государственный бюджет.
Парламент обладает некоторыми квазисудебными полномочиями : решает вопросы об импичменте (отстранении от должности путем квазисудебного процесса) высших должностных лиц, судей (США и др.), принимает решения о предании суду министров (Франция, Польша). Он решает вопросы об амнистии - прекращении наказания осужденных по некоторым статьям уголовного кодекса.
В ст. 116 Конституции Колумбии 1991 г. говорится о «судебных функциях Конгресса» (парламента), согласно этой статье парламент осуществляет контроль за деятельностью исполнительной власти и других высших органов государства , а также «функции политического контроля». Формы такого контроля различны в президентских республиках (а также в дуалистических монархиях) и в парламентарных республиках и монархиях. Однако парламент всегда, будучи высшим органом народного представительства, обладает какими-либо контрольными функциями.
Контроль парламента может иметь характер политический (например, выражение недоверия министру) и юридический (деятельность созданных парламентом расследовательских комиссий).
Используются следующие формы контроля за деятельностью исполнительной власти, особенно правительства, министров, подчиненных им структур, хотя контроль парламента может осуществляться и в отношении других органов, генерального прокурора, председателя государственного банка и т. д.
- 1. Вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам на пленарном заседании парламента (палаты): к правительству (премьер-министру), министрам и др. В соответствии с регламентами парламентов обычно один раз в неделю (иногда чаще) установлен «час вопросов» к правительству и министрам. В Испании на это выделяется два часа в неделю, в Великобритании «час вопросов» в Палате общин может длиться 40 минут, а в Палате лордов - 20 минут. Вопросы, как правило, подаются заранее (в Великобритании - за три дня) в письменной форме и оглашаются на заседаниях палат. Вопрос должен относиться к фактам и не содержать обвинений. После ответа министра иногда возможно выступление депутата, задавшего вопрос (но не более пяти минут). Обсуждение ответа не предусмотрено, и решение по нему не принимается. Для числа и характера вопросов могут существовать ограничения, но к отказам отвечать министры почти никогда не прибегают, опасаясь негативной реакции общественного мнения.
- 2. Дебаты по заранее определенным вопросам и общей политике правительства. Их тему, как правило, предлагает оппозиция, но такие предложения могут исходить и от правительства, стремящегося обеспечить себе поддержку в общественном мнении. Дебаты не преследуют цели вынесения решения с оценкой деятельности правительства.
- 3. Интерпелляция , которая используется только в парламентарных республиках и монархиях, а также в некоторых парламентарно-президентских республиках. Она предусматривает постановку какого-либо важного, общественно значимого вопроса на пленарном заседании, за которой следует объяснение министра (главы правительства), обсуждение и принятие решения путем голосования. Неудовлетворительная оценка ответа, выражение недоверия, порицание действий могут повлечь отставку министра либо правительства. По сравнению с вопросом подача интерпелляций существенно затруднена.
- 4. Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству, а также отказ правительству в доверии (решается голосованием). Внесение резолюции о недоверии, как и подача интерпелляции, затруднено и подчиняется строгим правилам (только в единичных странах такое предложение может внести один депутат, в большинстве стран - группа: в Испании, во Франции - десятая часть членов палаты, в Греции - шестая часть; установлены жесткие сроки для обсуждения и т. д.). Обычно вопрос о недоверии правительству ставит оппозиция. Однако и правительство само часто ставит вопрос о доверии себе, связывая требование принять какой-либо закон с выражением доверия правительству и угрожая в противном случае своей отставкой. Обычно вотум недоверия может быть вынесен только нижней палатой, но в Италии - также и верхней (это имело место в 2007 г.). Вотум недоверия и отказ в доверии невозможны в дуалистической монархии и президентской республике, где правительство формируется главой государства по собственному усмотрению. В президентско-парламентарных республиках такая мера возможна, но она всегда крайне затруднена. При вотуме недоверия даже одному министру ответственность может быть коллективной: в отставку уходит все правительство (например, в Дании).
- 5. Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности на пленарных заседаниях палат. Действенность этой меры зависит от формы правления. При определенных формах правления доклады и отчеты превращаются, по существу, в информацию.
- 6. Представление соответствующим постоянным комитетам парламента годовых отчетов министров о деятельности министерств (министр иностранных дел - в комитет по иностранным делам, министр труда - в комитет по труду и т. д.). Такая форма контроля используется во многих президентских республиках (США, Бразилия, Мексика и др.). В США комитеты и подкомитеты Конгресса в силу «подразумеваемых» по Конституции полномочий могут вызывать для получения информации и дачи показаний федеральных должностных лиц любого ранга.
- 7. Парламентские слушания. Эта форма активно используется в президентских и президентско-парламентарных республиках и крайне редко - в парламентарных государствах. Они организуются каким- либо постоянным комитетом парламента и имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой значимости. Какие-либо обязывающие решения на слушаниях не принимаются.
- 8. Парламентские расследования. Для этой цели парламент или его палаты создают специальные комиссии, которые имеют доступ ко всем документам, включая секретные; все должностные лица и граждане должны являться по вызову этих комиссий и давать показания, отказ грозит обвинением в неуважении к парламенту и наказанием. В Италии, Японии, Украине парламентские расследования иногда заканчивались отставкой премьер-министра.
- 9. Деятельность парламентских комиссаров (омбудсманов) и других органов при парламенте. В ряде стран существуют комиссары по контролю за законностью в вооруженных силах, по экологии, здравоохранению, равноправию языков, по правам детей, национальных меньшинств, инвалидов. Омбудсманы не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в органы юстиции с требованием возбудить уголовное дело в случаях грубых нарушений закона должностными лицами, а в некоторых странах и сами вправе возбуждать такие дела. Иногда они обязаны следить также за соблюдением этики поведения должностными лицами.
- 10. Созыв специальных заседаний парламента для контроля за действиями органов исполнительной власти в особых ситуациях (при введении чрезвычайного положения во Франции, использовании президентом исключительных полномочий, применении федеральной интервенции в Бразилии).
- 11. Импичмент по отношению к высшим должностным лицам, когда парламент предъявляет обвинение и в порядке квазисудебного процесса в парламенте решается вопрос об отрешении от должности. В странах Латинской Америки возможность импичмента распространяется на широкий круг лиц (в Чили - также на генералов и адмиралов), а иногда на всех должностных лиц. В некоторых странах парламент только формулирует обвинение, а дело рассматривает специальный суд.
- 12. Контроль за делегированным законодательством и актами регламентарной власти - актами исполнительной власти, изданными по поручению парламента и имеющими силу закона. Такие акты представляются в парламент (в комиссию парламента) и иногда подлежат утверждению им в установленный срок (в противном случае они теряют силу). Существует и автоматическое утверждение таких актов. Они считаются утвержденными, если по крайней мере 10 депутатов не поставят вопрос об их обсуждении в парламенте (Португалия).
- 13. Ратификация (утверждение) парламентом международных договоров, заключаемых исполнительной властью (случаи неутверж- дения бывают редко)
